Acht voordelen van verzelfstandiging

Vijf jaar geleden verscheen mijn boek De Culturele Stad – een handboek voor beleidsmakers en zij die het willen worden. Aanvankelijk had ik het plan om hierin ook ruim aandacht te besteden aan het cultuurbeleid van de steden in Vlaanderen. Dat het Vlaamse aandeel uiteindelijk beperkt bleef, kwam door mijn research en de gesprekken die ik voerde. Al snel bleek mij namelijk dat de beleidsthema’s in Vlaanderen exact hetzelfde zijn als in Nederland, maar dat de manier waarop de culturele sector is georganiseerd totaal anders is. Kort gezegd: anders gestructureerd, met andere taken en verantwoordelijkheden voor de overheden en met andere financiële relaties met de culturele organisaties. Een groot verschil is de positie van de grotere culturele instellingen: in Nederland veelal zelfstandig (in de vorm van een stichting of soms een vennootschap); in Vlaanderen vaak onderdeel van de overheid. Sindsdien sta ik regelmatig stil bij de vraag wat beter functioneert: een zelfstandige instelling of een organisatie-onderdeel waarbij de medewerkers de status hebben van ambtenaar.

De gesprekken die ik in Vlaanderen voerde vonden plaats in 2012 en 2013: tijdens en net na de periode Halbe Zijlstra. Weliswaar was Zijlstra maar kort (oktober 2010 - november 2012) staatssecretaris van Cultuur, maar zijn bezuinigingsmaatregelen hadden grote impact. In Vlaanderen werd ik er hard mee geconfronteerd: zo’n drastische ingreep zou in Vlaanderen ondenkbaar zijn, zo werd er gezegd, omdat veel Vlaamse culturele organisaties onderdeel zijn van de gemeente en daarmee “van de gemeenschap”. De ambtelijke inbedding als immuunsysteem tegen bezuinigingen dus. De theorie beviel me wel, maar de praktijk bracht me toch aan het twijfelen. Als ik Vlaams cultureel centrum, een museum of een bibliotheek binnen ging, viel ik ten prooi aan verbazing. Had de tijd er stil gestaan? Vonden er helemaal geen innovaties plaats? En, vooral: waarom had men zoveel personeel? 

Argumenten voor en tegen
Bij het denken over de voor- en nadelen van verzelfstandiging kom je al snel terecht in Cruijffiaanse confusies: ‘ieder voordeel heb z’n nadeel’. Want veel medewerkers hebben is misschien wel een voordeel, totdat je publiek verandert en je een andere manier van werken moet doorvoeren. En het Hollandse ‘cultureel ondernemerschap’ is wellicht een groot goed, totdat je merkt dat in ons land alles tegenwoordig “marktconform” wordt ingevuld, dus ook de manier waarop de huisvestingslasten van een nieuw cultuurgebouw worden bepaald.
Dit voorjaar deed ik samen met Joost Kok onderzoek naar de mogelijkheden om het cultureel ondernemerschap van het Theater aan het Vrijthof te vergroten. Een organisatie die nog onderdeel is van het gemeentelijk apparaat, wat gezien de nabijheid van België misschien geen toeval is. In de gemeenteraad van Maastricht liet ik onderstaande dia zien:

Het gaat over sturen
Daarnaast legde ik uit dat het bij de vraag wel of niet verzelfstandigen in essentie gaat over sturing: 

• Hoe kan de gemeente voldoende sturen op een efficiënte en effectieve besteding van de publieke middelen die met de culturele programmering zijn gemoeid? 
• Hoe kan de cultureel manager voldoende sturen op zijn bedrijf om cultureel ondernemerschap aan de dag te kunnen leggen? 

En ook legde ik uit waar verzelfstandiging niet over gaat. Het gaat niet over eigenaarschap, want meestal blijft het gebouw eigendom van de gemeente en blijft de organisatie afhankelijk van gemeentelijke subsidie. En eigenlijk gaat het ook niet over kostenreductie, want hoewel zelfstandige organisaties vaak op de lange termijn goedkoper werken, treedt dit voordeel pas op na verloop van jaren, als nieuwe medewerkers hun intrede doen en nieuwe afspraken (bv over de uitvoering van backoffice taken, over systemen en over gebouwbeheer) hun uitwerking hebben. 

Acht voordelen
De gemeenteraad van Maastricht vond de beslissing lastig. Men besloot eerst het bredere perspectief te willen zien: het nieuwe cultuurbeleid van de gemeente, de wisselwerking met het theater in Heerlen, de ontwikkelingen in de zogeheten Stedelijke Cultuurregio Zuid. Toch denk ik dat men uiteindelijk zal kiezen voor verzelfstandiging (lees: het theater uit de ambtelijke organisatie halen), want een achttal voordelen – door mij op de weegschaal gepresenteerd – geeft op termijn de doorslag:

• De culturele kracht neemt toe: een zelfstandige culturele organisatie wordt gestimuleerd om meer en ander publiek te bereiken.
• Bij zelfstandigheid gaat alle energie naar de culturele corebusiness, niet meer naar alle intern-gemeentelijke overlegverplichtingen.
• Afspraken worden explicieter: het management krijgt meer greep op de bedrijfsvoering, de gemeente meer op de prestaties. Management én gemeente kunnen beter sturen.
• De financiële kracht neemt toe omdat het management greep krijgt op álle kosten, ook op de (vaak wat onzichtbare en binnen het gemeentelijk apparaat versleutelde) overhead.
• Zelfstandig personeelsbeleid wordt mogelijk, volledig op maat van de ondernemende organisatie.
• De directiefunctie wordt aantrekkelijk voor een culturele topper.
• Bestuursleden (RvT of RvC) kunnen een waardevol klankbord voor de directie zijn.
• Een passende financiële administratie en ict-infrastructuur worden mogelijk.

Tegenover deze voordelen staan naast gevoelsmatige bezwaren maar twee echte nadelen. Op termijn (niet in de overgangssituatie) zal er scherper worden gestuurd op de omvang van de personeelsformatie. En het immuunsysteem tegen bezuinigingen is misschien minder. Maar immuunsystemen laten zich ook weer versterken. Daarover een andere keer.

NB: ook in Vlaanderen over dit thema is een ontwikkeling gaande. Vorig jaar verscheen hierover een relevante publicatie: Schramme, A.(red), Cultuur op eigen koers - Verzelfstandiging van musea en andere culturele organisaties, Leuven 2018.

 

Culturele clusters als objecten van verleiding

In juni van dit jaar verscheen een publicatie van de Cultuurconnectie in samenwerking met Joris Kok: de Handreiking Krachtige Cultuur Kernen. De uitgave is mede de vrucht van de cursus die Kok samen met Bastiaan Vinkenburg (Berenschot) en ondergetekende in 2016 en 2017 verzorgde voor de Stichting Cultuur + Ondernemen. Deze zomer had ik tijd om de publicatie met aandacht te lezen. Zij gaat niet over het cultuurbeleid in kleine kernen, maar over samenwerking binnen multifunctionele culturele gebouwen. Over die samenwerking worden behartigenswaardige dingen gezegd. De uitgave biedt een interessante, realistische en tamelijk complete inkijk in de complexiteiten die optreden als culturele organisaties met elkaar gaan samenwerken, vooral als dit gebeurt in nieuwe of daarvoor geschikt gemaakte panden. Wat mij betreft is krachtenbundeling de centrale term bij pogingen om dit soort samenwerkingen tot stand te brengen en ook Kok cs kijken er op die manier naar. 
 

Als culturele organisaties hun huisvesting gaan delen dienen zich altijd een aantal spanningsvelden aan. De belangrijkste is die tussen de hooggestemde verwachting over de meerwaarde van de samenwerking en de weerbarstige uitvoeringspraktijk van alledag. Deze spanning manifesteert zich vaak tussen de subsidiërende gemeente en de culturele organisaties, maar ook geregeld tussen de organisaties onderling. Een ander spanningsveld is die tussen mogelijkheden die een nieuw gebouw biedt en de hoge huisvestingslasten die hiermee vaak samenhangen. Ook een spanningsveld is die tussen de gewenste culturele programmering en de benodigde commerciële inkomsten, vooral uit horeca. En wat te denken van het spanningsveld tussen de behoefte aan een eenduidige aansturing van het geheel versus de afzonderlijke belangen van verschillend geaarde organisaties?

Evenwichtige behandeling

In de Handreiking Krachtige Cultuur Kernen gaan Joris Kok en zijn mede-auteurs systematisch in op de diverse aspecten die samenhangen met het tot stand brengen van een cultureel samenwerkingsverband. Daarbij besteden zij aandacht aan de veronderstelde meerwaarden, de manieren om tot een productieve samenwerking te komen, de zaken die komen kijken bij het (ver)bouwproces en aan diverse organisatievraagstukken. De casuïstiek is daarbij vooral afkomstig uit het domein van de (samenwerking tussen) kunstencentra, bibliotheken en volksuniversiteiten, al komen ook theaters en musea aan bod als samenwerkingspartners.

De gesignaleerde spanningsvelden manifesteren zich ook in de publicatie. Regelmatig wordt er op twee gedachten gehinkt. Gelukkig zijn de auteurs zich hiervan ook bewust. Zo worden de voordelen van samenwerking en van multifunctioneel gebouwgebruik beleden, maar worden ook de voetangels en klemmen benoemd. Op die manier wordt een goede balans gevonden tussen enerzijds het promoten van de voordelen van multifunctionaliteit en anderzijds het beschrijven van de moeilijkheden en de valkuilen. 

Fusie en andere samenwerkingsvormen

Op sommige onderdelen is de publicatie wat onprecies. Zo wordt slechts mondjesmaat aandacht besteed aan de btw-kwesties die kunnen spelen bij (ver)bouw en exploitatie. En wordt er geen onderbouwd oordeel uitgesproken over de fundamentele keuze tussen het uitvoeren van de horeca in eigen beheer en het uitbesteden ervan. Ook wordt de gemeente automatisch (en dus wat al te makkelijk) in de positie geplaatst van gebouweigenaar, terwijl in de praktijk soms ook andere actoren die rol vervullen. Voorts is de manier waarop over de meest geschikte organisatievorm wordt gesproken niet volledig. Er wordt een vrij dualistisch onderscheid gehanteerd tussen de bestuurlijke fusie en de juridische fusie (tussen rechtspersonen), maar de bestuurlijke fusie blijft onbeschreven en andere samenwerkingsvormen (denk aan het samenwerken op basis van een overeenkomst) krijgen weinig aandacht, terwijl ik in mijn eigen adviespraktijk juist ervaar dat hybride samenwerkingsvormen op basis van goede afspraken vaak vruchtbaarder uitpakken dan gedwongen vormen van fusie.

Verleiding

Gezien de doelgroep van de publicatie (lokale beleidsambtenaren, raadsleden en wethouders) is het een goed idee om de publicatie te laten eindigen met vijf misverstanden rond clustering. Deze misverstanden (bijvoorbeeld: clustering leidt tot grotere efficiëntie) zijn goed om te benoemen. Door de misvattingen heen schemeren de spanningsvelden die ik hiervoor aanduidde. Daarbij is het belangrijk om te onderkennen dat gemeenten vaak druk uitoefenen op culturele organisaties om in één gebouw te gaan samenwerken, bijvoorbeeld vanwege een beoogde gebiedsontwikkeling. Voor culturele bestuurders is het dan zaak om te weten of ze zich hier wel of niet toe moeten laten verleiden. Want als er één ding duidelijk is, dan is het wel dat culturele clusters een verleiding vormen: vooral voor politici, stedenbouwers, architecten en adviseurs. En zoals met alle verleidingen is de kunst ook hier het vinden van een balans tussen hart en ratio.

NB: ook nuttige publicaties over dit onderwerp zijn:

­- Dijkman, P. Velen wegen naar het Kulturhus, Amsterdam 2011.

­ - Van Leent, M. Publiek vastgoed. Amsterdam 2012.

­- Van Schaik, M. Spaces of culture: A trialectic analysis of the recent developments of cultural venues, Amsterdam 2018 (binnenkort verschijnt van dit proefschrift een publieksversie bij NAI Uitgeverij).