woensdag 5 juni 2019

Op zoek naar de doorwaadbare plaats




In de culturele sector bestaat de neiging om het belang van beleidsplannen te overschatten en van bedrijfs- en marketingplannen te onderschatten. Beleidsplannen worden meestal gemaakt om de overheid te dienen: ze vormen dan de grondslag voor een subsidie-aanvraag. In mijn ogen gaan beleidsplannen in sterke mate over de ‘wat-vraag’, en gaan bedrijfs- en marketingplannen vooral over de ‘hoe-vraag’. 


In de bloemlezing De essentie van cultuurbeleid en -management bepleit ik dat culturele organisaties vaker bedrijfs- en marketingplannen maken. Het dwingt hen niet alleen tot het formuleren van de juiste doelen, maar zorgt ook voor handvatten om via concrete acties aan het bereiken van de doelen te werken. 


Strategisch management onderontwikkeld

Speciale aandacht besteed ik in het boek aan het strategische bedrijfsplan. Ik beschrijf onder meer het waardevolle werk van Giep Hagoort, die in 1998 promoveerde op het belang voor de culturele sector van ‘strategisch management van onderop’. Hagoort stelde destijds vast dat het strategisch management in de sector onderontwikkeld was. Persoonlijk heb ik de indruk dat dat nog steeds het geval is. De reden daarvoor is dat de eerder genoemde beleidsplannen dominant in het werkveld aanwezig zijn. Als gevolg daarvan staat de sector bol van de doelen, ambities, missies, visies, waarden en slogans. Maar de ruimte om tot een goed strategisch bedrijfsplan te komen wordt erdoor weggenomen. Door het mos van de beleidsplannen krijgt het gras van de strategische bedrijfsplannen weinig kans. Om over de marketingplannen nog maar te zwijgen. 


En dat terwijl een goede strategie geen dik pak papier hoeft te vergen. Een goede strategie is meestal eenvoudig. De kern van strategisch werk is altijd hetzelfde: de kritische factoren in een situatie bloot leggen en vervolgens een manier ontwerpen om gecoördineerd en gericht iets aan die factoren te doen. Een goede strategie houdt dus meer in dan een drang voorwaarts in de richting een doel of een ambitie. Een goede strategie onderkent eerlijk de uitdagingen die er zijn en zorgt voor een benadering om de obstakels de baas te worden. 


Bouwstenen van een goede strategie

Lastig is dat het woord strategie enorm aan inflatie onderhevig is. Tegenwoordig is – onder invloed van de vele MBA-opleidingen – bijna alles strategie geworden. Managers spreken over een marketingstrategie, een IT-strategie en een HRM-strategie. Het lijkt een synoniem voor ‘hoogwaardig’. En ook: een slordige aanduiding voor besluiten die worden genomen door de officials die het hoogste in rang zijn. Echter: een doel formuleren is niet hetzelfde als een strategie. Een strategie kiezen is een pad kiezen en daarbij bepalen wat er aan acties nodig is. Dit is één van de redenen waarom Hagoort pleit voor een ‘strategische dialoog van onderop’: om tot een goede strategie te komen is een creatief proces nodig waarbij álles aan bod (en dus iedereen aan het woord) moet komen.


Een strategie bestaat in essentie uit drie elementen: (1) een diagnose van de situatie, (2) richtinggevend beleid, d.w.z. een algemene benadering van het probleem en (3) een set samenhangende acties gericht op specifieke verbeterpunten. Wie deze drieslag voor ogen houdt snapt waarom het voor complexe organisaties (overheden, grote instellingen) altijd zo moeilijk  is om tot een effectieve strategie te komen. In dit soort organisaties zijn altijd veel verschillende belangen en inzichten, waardoor er weinig ruimte is om eensgezind tot een diagnose en een aanpak te komen, laat staan tot samenhangende acties.


Belangrijk voor culturele organisaties is hoe het proces van strategievorming wordt vormgegeven. Hagoort signaleert dat strategievorming vaak (en ten onrechte) een soort ‘black box’ is: een proces dat door de leidinggevenden wordt vormgegeven en waarvan het begin (en overigens ook het einde) vaak in nevelen is gehuld.  Om culturele organisaties dit beter te laten doen suggereert hij om aan de het klassieke proces van strategievorming een element toe te voegen, een wat hij noemt ‘Strategisch Motief’. Dit motief, zijnde de beweegreden om aan de slag te gaan, moet volgens Hagoort altijd expliciet worden benoemd als inhoudelijk en procesmatig startpunt van de fase van diagnosestelling. Alleen op die manier namelijk komt een dialoog over wat wel en niet werkt om de actuele situatie te verbeteren echt van de grond.



Voor meer informatie over De essentie van cultuurbeleid en -management klik hier.

dinsdag 7 mei 2019

De rol van quango's in het cultuurbeleid

In mijn recente bloemlezing ‘De essentie van cultuurbeleid en -management’ verbind ik een overzicht van de belangrijkste publicaties op het vakgebied met lessen die ik in de praktijk heb opgedaan. Eén daarvan luidt: houd cultuur op de politieke agenda. Ik moest er recent aan denken vanwege de verwikkelingen in Eindhoven met de stichting die daar de lokale subsidies toedeelt.

Wat is het geval? In juni 2015 werd de Stichting Cultuur Eindhoven (SCE) in het leven geroepen om het cultuurbeleid van de Gemeente Eindhoven uit te voeren. Het idee erachter was tweeledig. Enerzijds werd verwacht dat op deze manier (sponsor)geld van fondsen en bedrijven zou kunnen worden aangetrokken voor de stad. En anderzijds wilde de politiek het proces van subsidieverdeling van zich af organiseren. Afgesproken werd dat de gemeenteraad alleen nog de hoofdlijnen van het beleid (het budget en de doelen) zou vaststellen. 

Inmiddels zijn we bijna vier jaar verder. Dit voorjaar bleek na een lange juridische procedure dat de stichting niet bevoegd is om subsidies te verstrekken (uitspraak RvS, 13 februari 2019). De gemeente was genoodzaakt de bevoegdheid te repareren en deed dat door een nieuwe subsidieregeling vast te stellen op basis van de eigen Algemene Subsidie Verordening (ASV), daarbij de directeur van de stichting mandaterend voor de uitvoering. Een keurige oplossing zou je denken, te meer omdat de stichting de karakteristieke trekken van een overheidsstichting vertoont: het budget wordt beschikbaar gesteld door de gemeente en de leden van de Raad van Toezicht worden benoemd door de gemeente. De Raad van Toezicht van SCE was er echter niet gelukkig mee en trad af.

Publieke taken op afstand van de overheid
Persoonlijk ben ik er een voorstander van als de politiek nauw betrokken blijft bij het cultuurbeleid. Ontwikkelingen zoals in Eindhoven en ook in Amsterdam (waar de rol van het Amsterdams Fonds voor de Kunst in 2016 werd vergroot ten koste van gemeente en Kunstraad) betekenen een depolitisering en soms ook een vertechnocratisering van het cultuurbeleid. Het schemergebied van de quango’s is naar mijn mening op de langere termijn ongunstig voor het culturele leven, omdat de betrokkenheid van de politiek verantwoordelijken naar de achtergrond verdwijnt. 

Een quango (quasi autonome non-gouvernementele organisaties) is een organisatie die een publieke taak uitvoert op afstand van de overheid, zonder een directe hiërarchische verhouding tot die overheid zoals een gemeentelijke afdeling dat wel heeft. Een verzelfstandigde publieke taak, functie of dienst kan het ook genoemd worden. Een kritische factor bij quango’s is de democratische controle en het (gebrek aan) openbaar debat over de taakuitoefening. De vraag is altijd of deze nadelen opwegen tegen de voordelen die er ook zijn: meer slagkracht, meer productiviteit en afstand tot gedetailleerde aanwijzingen vanuit het ambtelijk apparaat en de politieke leiding. Voor professionals is dit meestal een aangename positie. Maar voor de culturele sector is het niet gunstig als de politiek zich afzijdig houdt. 

Drie redenen om dichtbij de politiek te blijven 
In mijn adviespraktijk heb ik gezien dat een nauwe betrokkenheid van de politiek belangrijk is om drie redenen:
1.    Alleen wie kan bepalen wil betalen. Als gemeenschapsgeld tot besteding wordt gebracht luistert het nauw door wie dat gebeurt en waarom. Het draagvlak voor uitgaven kalft af als democratische vertegenwoordigers er niet zelf direct bij betrokken zijn. In de praktijk zie je dat quango’s een makkelijk doelwit zijn bij bezuinigingen. Het verruimen van het budget blijkt daarentegen vaak lastig. Op grotere afstand van de overheid staan betekent feitelijk: op grotere afstand van de plek waar de publieke middelen worden verdeeld.
2.   Wie geld verdeelt moet verantwoorden. Daar waar belastinggeld wordt uitgegeven is het belangrijk om te controleren of dit doelmatig en doeltreffend gebeurt. Dit vergt een heldere rolverdeling tussen actoren, met uiteindelijk een publieke component: de verantwoording aan een democratisch gekozen orgaan. Het is voor volksvertegenwoordigers moeilijker om een quango te controleren (en de leiding daarvan op het beleid aan te spreken) dan een politieke bestuurder.
3.    Wie doelen formuleert moet discussiëren. Beleid maken is niet waardenvrij. Politiek gaat over maatschappelijke doelen bepalen en die actief nastreven. Echter, over doelen kan verschil van mening bestaan. En zal verschil van mening bestaan zodra er belastinggeld mee is gemoeid. In de culturele sector is de vraag naar financiële ondersteuning altijd groter dan het beschikbare (publieke) budget. Er moeten dus keuzes worden gemaakt: wie krijgt wel en niet subsidie? Hoe hoog wordt de subsidie? Voor een open samenleving is het belangrijk dat die discussie veel en voortdurend plaats vindt. Ook hiervoor is de politieke arena de geëigende plaats, ook omdat hiermee tegelijkertijd het maatschappelijk debat is verankerd. 

In ‘De essentie van cultuurbeleid en -management’ schrijf ik: “Groter dan het gevaar van ‘overheidskunst’ is tegenwoordig het gevaar van depolitisering en vertechnocratisering van het cultuurbeleid. Het gevolg hiervan is dat kunst en cultuur worden overgelaten aan experts en uit de aandacht van de politiek verdwijnen. Op de langere termijn is dit funest voor het draagvlak voor de overheidssteun.” Om deze reden vind ik het niet erg dat de gemeente Eindhoven nu wat afdoet aan haar eerdere besluit om het cultuurbeleid geheel en al te outsourcen. Naar mijn gevoel blijft er voldoende ruimte over voor SCE om in Eindhoven een goede rol te spelen. 

dinsdag 5 maart 2019

Waar blijven de duidelijke doelen voor het cultuurbeleid?


Het is altijd een beetje raadselachtig waarom sommige adviezen worden omarmd en andere in een la verdwijnen. Als consultant kamp je ermee en probeer je de vinger achter het ‘waarom’ te krijgen. En ook de Raad van Cultuur en zijn volgers hebben ermee te maken. Zelf ben ik al maanden op zoek naar het vervolg op het advies van de Raad over de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Ik licht dat graag even toe.


In de inmiddels fameuze verkenning Cultuur voor stad, land en regio (nov. 2017) adviseerde de Raad over de rol van de stedelijke regio’s in het cultuurbestel. Onder meer de suggestie om de regio’s een plan te laten maken voor hun ‘culturele ecosysteem’ kreeg breed navolging: de minister nodigde de regio’s uit om regionale cultuurprofielen te maken en daaraan werd breed gevolg gegeven. Opmerkelijk stil bleef het echter over een ander advies uit dezelfde verkenning, namelijk om heldere doelstellingen voor het cultuurbeleid te formuleren en die wettelijk vast te leggen. Na november 2017 heb ik er nergens meer iets over gehoord: niet bij monde van iemand van het ministerie, niet bij de raad, niet bij een van de vele conferenties over het regionale beleid en zelfs niet bij de oploop in Nijmegen (oktober 2018) ter gelegenheid van het verschijnen van een boek over 25 jaar Wet op het Specifiek Cultuurbeleid (Cultural policy in the polder). Opmerkelijk.


Een wet zonder duidelijke doelstellingen

Waar gaat het om? Heldere doelstellingen van beleid geven houvast als het gaat om de vraag waarop het beleid zich moet richten en wie waarvoor verantwoordelijk is. In zijn verkenning concludeert de Raad dat op dit moment de algemene overkoepelende doelstellingen van cultuurbeleid onvoldoende duidelijk zijn. Nu staat in artikel 2 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Wsc) het volgende: “Onze Minister is belast met het scheppen van voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen; hij laat zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en verscheidenheid”. Deze beschrijving is abstract en ruim geformuleerd. Ter vergelijking: artikel 2.1 van de Mediawet bevat een uitvoerige beschrijving van de publieke mediaopdracht en de daaruit voortvloeiende eisen aan het publieke media-aanbod. In 2016 zijn deze artikelen in de Mediawet nog aangepast, onder meer naar aanleiding van het advies van de Raad over het mediabestel.


Nadelen van de huidige formulering

Een wettelijke doelstelling die op een hoog abstractieniveau is geformuleerd, heeft als voordeel dat de wet niet vaak veranderd hoeft te worden, maar heeft als nadeel dat de gehanteerde containerbegrippen voor van alles en nog wat kunnen worden gebruikt. En dat, terwijl het cultuurbeleid juist zoveel behoefte heeft aan een duidelijke, gezamenlijke koers. Het beleidsterrein strekt zich namelijk uit over verschillende overheidslagen en er zijn zowel private als publieke organisaties bij de uitvoering van het beleid betrokken. Dan helpt het enorm om gedeelde doelstellingen te hebben. Die kunnen dienen als gezamenlijk kompas: een richtinggevend kader voor het gezamenlijke of onderling afgestemde handelen van de diverse overheden en de vele culturele organisaties.

Daarnaast is het zo dat de doelstellingen ex artikel 2 van de Wsc nu in de praktijk vooral fungeren als subsidiecriteria. Dit komt omdat ze als doelstelling nooit zijn geoperationaliseerd. Zo kon het gebeuren dat ‘kwaliteit’ uitgroeide tot een knock-out-criterium. En dat verscheidenheid een eenzijdige betekenis kreeg, gerelateerd aan de productie van cultuuruitingen en niet aan de afname. Ik vind dat een wet gebaseerd moet zijn op doelen die we gezamenlijk willen bereiken, niet op criteria die een eigen leven gaan leiden. En subsidiecriteria moeten niet statisch zijn, maar met de tijd en de omstandigheden meebewegen.


Doelen die richting geven

In zijn Verkenning probeerde de Raad inspirerende en herkenbare doelstellingen te formuleren. die richtinggevend en stimulerend zouden kunnen zijn voor Rijk, gemeenten en provincies. De Raad adviseerde om de volgende doelen vast te stellen en te verankeren, zowel in de wet als in het decentrale cultuurbeleid:

  • Dat creatieve en kunstzinnige talenten kansen en mogelijkheden krijgen om zich artistiek te ontplooien.
  • Dat iedereen, ongeacht leeftijd, culturele achtergrond, inkomen en woonplaats, toegang heeft tot cultuur.
  • Dat er een pluriform aanbod van cultuur is gegarandeerd, waarin het bestaande wordt gekoesterd en het nieuwe wordt omarmd.
  • Dat er een veilige haven is voor cultuur om te kunnen reflecteren op de samenleving en haar burgers, waarop ook kritiek geleverd kan worden.

Deze doelen zijn inderdaad een stuk concreter dan de tekst die nu in de wet staat. En uit ervaring weet ik dat ze zich makkelijk laten inpassen in de provinciale en gemeentelijke beleidskaders. Hoe spijtig is het daarom dat dit voorstel in Den Haag in een zwart gat verdween. Het zou mooi zijn als de minister of de Raad er in de komende periode, als het gaat over het cultuurstelsel 2021-2024, nog eens op terug zou komen. De minister heeft de Raad voor Cultuur gevraagd voor 1 april 2019 hierover te adviseren, waarna de minister met de Tweede Kamer in overleg gaat over de Uitgangspuntenbrief die in de zomer van 2019 wordt verstuurd. Hopelijk krijgt het voorstel van de Raad over duidelijke doelstellingen dan de aandacht die het verdient.