zondag 7 april 2013

Het meten van beleidseffecten

Als consultant van een bureau dat exclusief voor de publieke sector werkt, kom ik veel bij allerhande overheden. Ik verkondig daar nog wel eens de stelling dat op cultuurbeleid een eenvoudige formule van toepassing is: B = p(G + V). Oftewel; Beleid is de uitkomst van politieke koers maal Geld en Vakkennis. Voor overheden betekent dit dat de cultuur floreert als de politiek een stimulerende koers volgt en hieraan voldoende budget koppelt. Daarbij is het belangrijk deze politieke lijn te voeden met kennis van de wijze waarop de sector en de lokale of regionale samenleving functioneren.

Effecten worden niet in kaart gebracht
Waar betrekken ambtenaren hun kennis? Mij valt op dat er over het algemeen weinig interesse is in beleidseffecten. De bekende bestuurskundige oneliner die zegt dat geslaagd beleid om voortzetting van het beleid vraagt en mislukt beleid om ander beleid, is eigenlijk op de cultuursector niet zozeer van toepassing. Beleidseffecten worden namelijk zelden in kaart gebracht en als dit al gebeurd zijn er altijd redenen om de uitkomsten van het onderzoek in twijfel te trekken. Een goed voorbeeld is het proefschrift van Quirine van der Hoeven; Van Anciaux tot Zijlstra. Zij vergeleek het cultuurparticipatiebeleid van de Nederlandse en Vlaamse overheid in de periode 1999-2009 en concludeert dat ondanks forse (financiële) inspanningen de doelstellingen van cultuurspreiding lastig te realiseren zijn. De subsidies van de overheid blijven vooral ten goede komen aan een hoger opgeleid en autochtoon publiek, zowel in Nederland als in Vlaanderen. Een reden om het beleid aan te passen? Op de werkvloer heb ik er nog weinig van gemerkt. Als het cultuurparticipatiebeleid ter discussie staat, dan is het om politieke en budgettaire overwegingen. De bevindingen van Van der Hoeven heb ik nog niet horen noemen.

Overheden zijn niet zo geïnteresseerd in beleidseffecten, ook al doen ze graag alsof. Natuurlijk roepen raadsleden soms dat doelen ‘smart’ moeten worden geformuleerd en dat instellingen moeten worden afgerekend op hun prestaties. Maar altijd zijn er ambtenaren die zulke stoere taal weer tot Nederlandse polderproporties weten terug te brengen. Achteraf blijken de doelen toch moeilijk meetbaar, de prestaties polyinterpretabel. En zo kan het gebeuren dat een interessante studie als Quirijn van de Hoogen’s Performing arts and the city, een proefschrift uit 2010 dat handelt over evidence-based beleid bij gemeenten, op lokaal niveau weinig weerklank vindt. De beleidsmakers komen er eenvoudigweg niet toe, hun handelen met wetenschappelijke kennis te schragen. Het ontbreekt hun aan de tijd om een werkelijk evidence-based beleid op te zetten en degenen voor wie ze werken – de lokale bestuurders – stellen er weinig belang in.

Benchmark-informatie

In één vorm van onderzoek hebben de politici echter wel belangstelling en dat is vergelijkend onderzoek. Ik zeg: Gerard Marlet. Onstilbaar is de dorst naar kennis over het eigen presteren als dit positief kan verschillen van dat van anderen. Gemeenten willen vergelijken en dat uit zich in een veelheid van bestuurskrachtonderzoeken, inventarisaties en benchmarks. Paradoxaal is natuurlijk dat van al dat onderlinge vergelijk en het beter willen presteren dan de buurman een enorm egaliserend effect uitgaat. Omdat Marlet heeft aangetoond dat de podiumkunsten goed zijn voor de economie van de stad, investeren veel steden – ook nog in deze tijd van crisis – in theater en muziek. De keerzijde is dat in alle steden dezelfde disciplines de dupe van de bezuinigingen zijn: de bibliotheken, de kunstencentra en – hoewel in mindere mate – de beeldende kunst. Eenzelfde egaliserend effect gaat uit van benchmarks. Vergelijk een aantal even grote theaters op indicatoren als aantal toneelvoorstellingen, aantal bezoekers per genre, hoeveelheid subsidie per voorstelling, opbrengst horeca etc (dit is allemaal mogelijk met het zogeheten Theater Analyse Systeem) en je zult zien dat na verloop van tijd – in de sector houdt men elkaar in de gaten - de cijfers naar elkaar toe groeien.

Geen relatie tussen onderzoek en beleid
Er is één troost. De cultuurambtenaren onderscheiden zich in weinig van hun collega’s op andere beleidsterreinen. Ook daar wordt van wetenschappelijke inzichten amper gebruik gemaakt. De belangrijkste verklaring daarvoor is het feit dat de gedachte dat er een relatie zou bestaan tussen onderzoek en beleid op een misvatting berust. Lange tijd was beleid een notie die verbonden was aan maakbaarheid. Het was niet voor niets dat de bestuurskunde als wetenschap groot werd in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. Maar beleid, weten we nu, is niet rationeel. De moderne bestuurskundigen leren ons dat beleid tot stand komt in arena’s waar belanghebbenden met elkaar ‘wheelen en dealen’. Beleid is de uitkomst van geven en nemen. Beleid is het zoeken naar draagvlak en het vinden van de doorwaadbare plaats. Beleid is compromissen sluiten. En in de formule waarbij cultuurbeleid de resultante is van politieke koers maal Geld en Vakkennis is de p altijd de ongewisse, maar bepalende factor. Waarbij het – om met Hans Wijers te spreken – nog wel uitmaakt of het gaat om politiek met een grote P of met een kleine. Je zou kunnen zeggen: hoe kleiner de p, hoe minder kennis er effectief wordt aangewend.

Geen opmerkingen:

Een reactie posten